יוזמי מס הפחמן – היזהרו מלהפוך קורבן של תחלואי הרגולציה

הסתכלות צרה על השורה התחתונה בלבד – עצם קיומם של מנגנוני מס פחמן בעולם – מבלי לראות את התמונה הכוללת, עלולה להביא לתוצאה כלכלית קשה למשק ואף להיכשל בהשגת המטרה הסביבתית.

מאמר מאת ד"ר עו"ד רות דגן ממשרד הרצוג פוקס נאמן.

לפתע כולם שוב מדברים על שינוי אקלים. כאילו אין קורונה בעולם, ולמעשה דווקא בגלל המגיפה, נושא שינוי האקלים – שבעשור האחרון נדחק לשולי סדר היום הרגולטורי – חוזר בשנה האחרונה לקדמת הבמה. עד כדי כך, שלא רק המשרד להגנת הסביבה ומשרד האנרגיה עוסקים בו באינטנסיביות, אלא גם הרגולטורים הכלכליים ובכללם משרד האוצר, משרד הכלכלה, בנק ישראל והמפקח על הבנקים.

בשלב זה עיקר הפעילות מתמקדת בעיצוב מדיניות מאקרו ובחינת כלים רגולטוריים ופיסקליים למימוש יעדי הפחתת פליטות גזי החממה שמדינת ישראל הציבה לעצמה. אחד הכלים המרכזיים שעל הפרק הוא מס פחמן, שככל הנראה יושת כמס על רכיב הפחמן בדלקים (כדי לסבר את האוזן, נזרקים לאוויר מספרים כמו 140 ש"ח לטון פחמן). האפשרות להשית מס פחמן על המשק (או על סקטורים מסויימים) עולה באופן בולט ממסמך מדיניות שהוכן בנושא בשנה האחרונה בשיתוף שורת משרדי ממשלה ובראשם המשרד להגנת הסביבה ובנק ישראל.

מכיוון שנראה שאנו ערב קבלתן של החלטות כבדות משקל בנושא, כעת הזמן לפנות אליכם, הרגולטורים, בבקשה לבחון את הדינמיקה (שלא לומר פתולוגיה) המאפיינת תהליכי רגולציה סביבתית בישראל בשנים האחרונות. תהליכים אלה מתאפיינים, באופן כמעט עקבי, בשלוש חולשות מרכזיות – אימוץ מנגנוני רגולציה זרים תוך התעלמות מהשונות המובנית בין המשק הישראלי לבין מקביליו במדינות אחרות; רצון לממש רגולציה סביבתית מחמירה במהירות גבוהה הפוגעת באיכות התוצאה; וחוסר בתשתית הנדרשת לקליטת הרגולציה החדשה במשק. מבט קצר על שתי דוגמאות נבחרות, ימחיש את הדברים.

נתחיל בחוק אויר נקי, שנכנס כידוע לתוקף לפני עשור. במסגרת חוק זה נדרשו מאות מפעלי תעשייה בישראל להתקין מתקני הפחתת פליטות "בקצה התהליך" בתוך פרקי זמן קצרים. דרישות אלה הוצבו למרות שאין חולק שהתהליך הנכון סביבתית הוא לפעול תחילה ל"הפחתה במקור" באמצעות מעבר לתהליכי ייצור נקיים ולעסוק בקצה התהליך כשלב שני בלבד. באירופה, כך אכן נעשו הדברים, תוך יישום לוחות זמנים שאיפשרו למפעלים לשפר ו"לנקות" את התהליכים שלהם לפני המעבר ליישום טכנולוגיות קצה תהליך. בישראל לעומת זאת, קרו הדברים בסדר הפוך, כאשר הדגש לנושא ההפחתה במקור ניתן רק לאחרונה. מצב זה לא רק שעלה לתעשייה הישראלית בהשקעות הוניות מיותרות, אלא שבהסתכלות ארוכת טווח הביא לתוצאה סביבתית פחות טובה.

שנית, תהליך חיבור מפעלי התעשייה בישראל לגז טבעי, מהלך שהחל לפני כעשור בהובלת משרד האנרגיה. כזכור, תחום הולכת הגז הופרט ונעשה ניסיון לפרוס את רשת ההולכה באופן שיאפשר חיבורם של מפעלי תעשייה רבים ככל הניתן לגז טבעי. ניסיון זה נכשל, כידוע, כישלון חרוץ ולאחרונה הוחלט על התערבות המדינה בכדי לנסות ולהשלים את המהלך. מה שפחות מוכר, הוא סד הלחצים שהופעל על מפעלי תעשייה רבים לאורך השנים בדרישה, שעוגנה בהיתרים רגולטוריים, להתחבר לגז טבעי – גם כאשר אין חיבור בנמצא למערכת ההולכה. מובן שבהעדר אמצעים פיזיים לכך, מצאו עצמם מפעלים רבים בפני מבוי סתום ובהפרה רגולטורית. הדבר ממחיש עד כמה חיונית הכנתה מראש של תשתית מתאימה ליישום רגולציה ועד כמה חשוב התיאום בין הרגולטורים השונים האמונים עליה.

מקוצר היריעה נעצור כאן, אולם קיימות דוגמאות נוספות למכביר, כמו תהליך חקיקת חוק הכימיקלים הישראלי החדש ומהלכים המתבצעים לפינוי התעשייה הפטרוכימית ממפרץ חיפה.

וכעת, חזרה למס הפחמן – אין מחלוקת שמדובר בנושא כבד משקל למשק – כלכלית, סביבתית וחברתית. דווקא לאור ניסיון העבר, ראוי לנקוט משנה זהירות ביישום מנגנונים לתימחור פחמן בכלל, ומס פחמן בפרט.

כך לדוגמה, הסתכלות רחבה ומתכללת על הדברים תעיד שבמדינות אירופה וארה"ב בהן קיימים מנגנוני מיסוי פחמן, הוכן המשק מראש באופן מעמיק ובלוחות זמנים מדורגים לדבר. כן ברבות מהמדינות בהן קיים מנגנון מס, קיימת במקביל אפשרות לסחר בפחמן (carbon trading) בכדי לאפשר לתאגידים גמישות כלכלית בהתמודדות עם הנושא. העיד על כך גם הבנק העולמי, במסמך מדיניות מקיף שפורסם בנושא בחודש מאי השנה – בעיצומו של משבר הקורונה.

באופן דומה, התעלמות מכוונתו של האיחוד האירופי להטיל מס פחמן בגבול על סחורות ומוצרים  (Carbon Border Adjustment Mechanism), עלולה גם היא לגרום למצב בו המגזר העסקי בישראל ימצא עצמו מתמודד עם נטל בלתי ישים, אשר ישליך על המשק כולו.

לכן, הסתכלות צרה על השורה התחתונה בלבד – עצם קיומם של מנגנוני מס פחמן בעולם – מבלי לראות את התמונה הכוללת, עלולה להביא לתוצאה כלכלית קשה למשק ואף להיכשל בהשגת המטרה הסביבתית.

הפקת לקחים מאופן ניהולם של תהליכים רגולטוריים דומים בעבר תסייע בניהול מיטבי ויעיל של האתגר הנוכחי העומד על הפרק – בחירת הכלים הנכונים ברמה הלאומית לניהול משבר האקלים, אשר יביאו לתוצאה הסביבתית האופטימלית מבלי לגרום לנזק כלכלי למשק ובייחוד לסקטורים המתמודדים כיום עם השלכותיו הכבדות של משבר הקורונה.

הכותבת בעלת תואר דוקטור בתחום המימון הסביבתי מבית הספר למשפטים באוניברסיטת ניו-יורק, שותפה ומנהלת מחלקת איכות סביבה וייצור תעשייתי במשרד עורכי הדין הרצוג פוקס נאמן.

המאמר פורסם במקור באתר "כלכליסט" בקישור הבא