רגולציה סביבתית כשיקול מרכזי במעבר מפעלי תעשייה בישראל

מאמר מומחה מאת דב באסל, יועץ סביבתי ושותף בחברת הייעוץ והתכנון "אתוס – אדריכלות, תכנון וסביבה בע"מ"

קיימים גורמים רבים המהווים תמריץ ישיר למפעלי התעשייה לעבור למקום חדש, ובעיקר למפעלים הממוקמים באזורי תעשייה ישנים, שסביבתם עברה שינויים משמעותיים מאז הקמתם. מבין הגורמים המעודדים את המפעל להעתיק מיקומו ניתן למנות צפיפות מוגזמת במפעל הקיים, היעדר אפשרויות להתרחב ולהתפתח, היעדר אפשרויות להשקיע בשיפורים מתחייבים, היעדר תשתיות נדרשות או מספקות באזור התעשייה, גישה תחבורתית בלתי נוחה למפעל או לאזור התעשייה, קרבה בעייתית למגורים/שימושים רגישים (לרוב, שימושים שלא היו קיימים בעת הקמת המפעל), ה"היסטוריה" מול הרשויות שמשפיעה על התנהלות המפעל. מפעלי תעשייה המעוניינים להתרחב לא יכולים לעשות זאת על פי רוב באזורי תעשייה מיושנים, אולם אזורי התעסוקה המשודרגים באזור המרכז אינם מתאימים בהכרח לכל מפעל יצרני. אזורי תעשייה מסורתיים בערי המרכז הגדולות והצפופות כגון חולון, בת ים, פתח תקווה וראשון לציון, משנים את פניהם ולא יכולים לקלוט עוד מפעלי תעשייה. הפתרון האפשרי עשוי להיות התרחקות מהמרכז והעברת המפעל לאחד מאזורי התעשייה המודרניים בפריפריה.

כל מפעל תעשייתי מייצר השלכות על סביבתו בהיקף מסוים, כגון הזרמת שפכים, פליטות מזהמים לאוויר, יצירת פסולת, גרימת מטרדי ריח או רעש וכד'. לאור דרישות הרגולציה הסביבתית למניעת מפגעים ולהסדרת הסוגיות הסביבתיות של המפעל, אשר מטבע הדברים הולכת ומתגברת עם השנים, נדרש המפעל להתמודד עם דרישות הרגולטור תוך ביצוע ההתאמות הנחוצות הן ברמת התהליכים והן ברמת החומרים. מאחר ולרוב דרוש למפעל שטח לביצוע השיפורים בתחום הסביבתי, הצפיפות והתשתית הפנים מפעלית המיושנת אינה מאפשרת ביצוע השינויים והשיפורים הנחוצים לעמידה בדרישות, הכרוכים בתוספות בינוי, הכנסת מתקני טיפול המצריכים שטח וכדומה. שיקול זה מצטרף ליתר השיקולים בהחלטה האם לעבור למקום חלופי. אולם, כאשר הדבר מלווה גם בלחץ מצד הרגולטור המאיים לנקוט בהליכים משפטיים ופעולות אכיפה, השיקול הסביבתי יכול להטות את הכף לעבר מעבר למקום חדש.

מהרגע שהמפעל מקבל את ההחלטה להעתיק מקומו, הוא מאבד את התמריץ להשקיע בשיפורים בתחום הסביבה במקום הנוכחי, והוא נמצא, למעשה "על המזוודות" לתקופה שיכולה להימשך בין חודשים לשנים (ולעיתים ההחלטה עלולה לא להתממש כלל). כפי שהיוו תמריץ מרכזי בהחלטה לצאת מהמקום הישן, שיקולי רגולציה סביבתית מהווים גם מרכיב מרכזי בתכנון ובינוי המפעל החדש. יש לקחת בחשבון, שהרשויות מצפות כי בשלב התכנון ולאחר מכן בשלב הבינוי של המפעל החדש, יופנמו הסטנדרטים הגבוהים ביותר בתחום איכות הסביבה. במידה והרשויות עוקבות מקרוב אחר מעבר המפעל (במיוחד כאשר המפעל נשאר בתוך אותו איזור או מחוז), נוצרת הציפייה כי מעבר המפעל יביא לפתרונן של כל אי ההתאמות שעלו קודם לכן. על כן, המפעל חייב להיערך לכך מראש, תוך הפנמת הפתרונות למניעת הזיהום במקור בשלב התכנון הפיזי, בגישה ייזומה העדיפה על פני "פתרונות קצה". האבחנה בין מפעל חדש, ממנו דורשים דרישות ברמת State-of-the-Art לבין מפעל קיים שזוכה להקלות רגולטוריות, מקובלת ברגולציה סביבתית בעולם. גם בישראל ניתן למצוא אותה, בין היתר בחוק אוויר נקי, התשס"ח-2008, בתקנות למניעת מפגעים (מניעת זיהום אוויר ורעש ממחצבה), התשנ"ח-1998, בתקנות המים (מניעת זיהום מים) (תחנות דלק), תשנ"ז-1997 ובמדיניות "מרחקי הפרדה" בין חומרים מסוכנים לבין שימושים רגישים מ-2014.

נשאלת השאלה, כיצד יכול המפעל להיערך להסדרת נושאי איכות הסביבה במקום החדש? פעולות ההיערכות המומלצות כוללות, בין השאר, לימוד יסודי של תקנון התכנית שבתוקף במיקום החדש, הכרת מאפייני אזור התעשייה החדש בהיבט הסביבתי, וידוא קיומן של תשתיות חיוניות (למשל, קיומו של מתקן לטיהור שפכים לקליטת שפכי המפעל), מיפוי דמויות המפתח ברשויות איכות הסביבה הרלבנטיות (מחוז המשרד להגנת הסביבה, יחידה סביבתית ברשות המקומית, תאגיד המים המקומי), והחשוב מכל – קיום מפגשים מקדמיים יזומים להצגת המפעל (Pre-ruling). רצוי לצאת מפגישות אלה עם הנחיות ברורות וכתובות בנוגע לדרישות הסביבתיות כבר בשלבים המוקדמים (כגון דרישה להכנת תסקיר השפעה על הסביבה או חוות דעת סביבתית), וכן עם דגשים עיקריים לדרישות הסביבתיות השוטפות מהמפעל או מדיניות המחוז. הבנת הדגשים והמדיניות תסייע בהיערכות לתנאים להיתר בניה, לטופס 4, לרישיון עסק ולהיתר רעלים. כמו כן, קיימת חשיבות למעקב שוטף אחר לוחות הזמנים ואבני דרך לכניסה לתוקף של חקיקה או תקינה סביבתית (תיתכן כניסה לתוקף עבור המפעל הספציפי רק לאחר מעבר למיקום החדש). בנוסף, חשוב להכיר את הדרישות הסביבתיות המקובלות ממפעלים דומים במדינות מפותחות. אחד המוקשים שיש להיזהר מהם בהקשר זה הוא תקנון התב"ע במיקום החדש – יש לקרוא את התקנון בעיון ולשים לב להוראות כגון איסור כניסה לענפים תעשייתיים מסוימים, איסור שימוש בחומרים מסוכנים בתכנית כולה או בתחומים ספציפיים, הגבלת תכליות ושימושים ל"תעשיה העומדת בדרישות הסביבתיות" בלבד (כאשר המונח נתון לפרשנות רחבה) ועוד.

לפיכך, קיימת חשיבות עליונה להפנמת שיקולים סביבתיים כבר בשלב התכנון הפיזי של מערך המפעל. כך לדוגמא, ישנן הוראות הנוגעות למיקום מחסני חומרים מסוכנים בכיוונים שונים מכיווני הרוח הדומיננטיים באזור, לתכנון מושכל של תשתית פנים מפעלית (יניקות אוויר, פתחי ניקוז), לאופטימיזציה לתהליכי ייצור להפחתת פליטות לאוויר, שפכים ופסולת, מעבר לחומרי גלם או חומרי עזר ידידותיים יותר לסביבה (קרי, החלפת סולבנט), מעבר לדלקים ידידותיים יותר (קרבה לצנרת חלוקה של גז טבעי – שיקול מרכזי), טיפול טכנולוגי State-of-the-Art למניעת פליטות, שפכים ופסולות, הטמעת מערכות ניהול סביבתי עצמי (כגון ISO 14001), יישום מדיניות סביבתית מתקדמת ברמת המוצר (LCA, DFE) וכיוצא בזאת.

לסיכום, אין ספק כי שיקול העמידה בדרישות הרגולציה הסביבתית מקבל משנה תוקף במכלול השיקולים של מפעלים בהחלטה האם להעתיק את מיקומם. האפשרות להתמקם באזור תעשייה מודרני עם תשתית חדשה, תוך מתן אפשרות להתפתחות פיזית ומרחבית, תכנון פונקציונלי מיטבי ומימוש שיפורים ושדרוגים טכנולוגיים, מהווה תמריץ חזק למפעלי תעשייה. האתגר בהקשר זה הוא בבחירת מיקום אופטימלי למפעל, רצוי באזורי הפריפריה, תוך בחינת ההקלות הרגולטוריות הניתנות מהמדינה (בעיקר חוק עידוד השקעות הון).

דב באסל הוא יו"ר ועדת המומחים לסיווג חומרים מסוכנים במכון התקנים, ניהל את עבודת הייעוץ לבחינת חלופות למיכל האמוניה בחיפה, וכן ריכז במשך כעשור את תחום איכות הסביבה בהתאחדות התעשיינים. 

תוכן מאמר זה הינו בבחינת מידע כללי ואיננו מיועד להוות חוות דעת או יעוץ משפטי.